ThS. NCVC. Lương Thùy Dương

Phòng Phát triển vùng và Địa phương

Đặt vấn đề

Đánh giá nghèo đa chiều là phương pháp tiếp cận hiện đại, vượt ra ngoài chỉ tiêu thu nhập đơn thuần để nhìn nhận toàn diện về những thiếu hụt mà người dân đối diện trong đời sống.  Tại Việt Nam, chuẩn nghèo đa chiều được chính thức áp dụng từ năm 2015 theo Quyết định 59/2015/QĐ-TTg và tiếp tục được hoàn thiện qua Quyết định 24/2021/QĐ-TTg. Sự điều chỉnh về tiêu chí đánh giá giữa hai văn bản không chỉ dừng lại ở việc nâng ngưỡng nghèo hay thay đổi tỷ lệ hộ nghèo, mà còn phản ánh sự chuyển biến sâu sắc trong tư duy chính sách về bản chất của nghèo đói trong bối cảnh phát triển mới của đất nước. Bài viết này sẽ phân tích những điều chỉnh chính trong hệ thống tiêu chí đánh giá nghèo đa chiều giữa giai đoạn 2016-2020 và định hướng áp dụng cho giai đoạn 2026-2030, làm rõ ý nghĩa của từng thay đổi đối với công tác giảm nghèo bền vững.

1. Tổng quan nghiên cứu về phương pháp đo lường đánh giá nghèo đa chiều

Ruggles (1992) nhận định rằng phần lớn các nghiên cứu về nghèo đói thường chú trọng đến điều kiện vật chất hơn là các yếu tố hành vi hay những dạng thiếu hụt phi vật chất. Việc đánh giá khả năng tiếp cận hàng hóa và dịch vụ chủ yếu dựa trên mức tiêu dùng tối thiểu cần thiết, vì mục tiêu hàng đầu của các chương trình xóa đói giảm nghèo là đảm bảo những điều kiện vật chất cơ bản cho người dân.

Tại Mỹ, từ thập niên 1960, Orshansky đã xây dựng chuẩn nghèo quốc gia bằng cách lấy ngân sách chi tiêu lương thực bình quân của hộ gia đình làm cơ sở, trong đó hộ có thu nhập thấp hơn ba lần mức chi phí lương thực được xác định là hộ nghèo. Phương pháp này về sau được điều chỉnh theo giá cả thực tế và quy mô hộ, đồng thời được áp dụng rộng rãi tại nhiều quốc gia.

Sen (1976) đề xuất quy trình hai bước để đánh giá nghèo: (1) xác định người nghèo trong tổng dân số theo nhóm phân loại, và (2) thiết lập ngưỡng nghèo định lượng để phân loại hộ nghèo, từ đó làm cơ sở cho các chương trình, chính sách giảm nghèo. Khung phân tích này của Sen đã trở thành chuẩn mực trong nghiên cứu về nghèo.

Bourguignon và Chakravarty (2003) được xem là những người tiên phong trong việc vận hành hóa khái niệm nghèo đa chiều theo tiếp cận của Sen, thông qua việc xác định người hoặc hộ nghèo dựa trên sự thiếu hụt ở một hay nhiều chiều cạnh — còn được gọi là phương pháp tập hợp (union). Để minh chứng, hai tác giả ước tính tỷ lệ nghèo đa chiều tại nông thôn Brazil năm 1981 và 1987 theo hai chiều giáo dục và thu nhập, cho thấy tỷ lệ nghèo đa chiều lần lượt là 80% và 76%, cao hơn đáng kể so với mức 40% và 42% theo chuẩn nghèo quốc gia.

Các hướng tiếp cận sau đó tiếp tục được mở rộng: Chakravarty và D'Ambroso (2006) phát triển phương pháp đánh giá loại trừ xã hội; Chakravarty, Deutsch và Silber (2008) xây dựng chỉ báo đa chiều dựa trên mở rộng từ chỉ báo nghèo của Watts (1968).

Đến năm 2007, Alkire và Foster giới thiệu khung phân tích 12 bước để đo lường nghèo đa chiều, kết hợp phương pháp nhận diện song song và bộ chỉ báo có tính tập hợp, phù hợp để theo dõi xu hướng nghèo theo thời gian (Alkire và Foster, 2007).

Năm 2010, Chỉ số nghèo đa chiều (MPI) được OPHI áp dụng cho 104 quốc gia — lần đầu tiên nghèo đa chiều được tính toán từ dữ liệu điều tra hộ gia đình trên quy mô lớn, bao phủ khoảng 78% dân số thế giới. MPI gồm 10 chỉ báo thuộc ba lĩnh vực của HDI (giáo dục, y tế, chất lượng cuộc sống), là công cụ hỗ trợ xác định nhóm nghèo nhất và thiết kế chính sách hướng đến những người chịu nhiều thiếu hụt đồng thời (Alkire và Santos, 2010).

Alkire và Foster (2011a, 2011b) tiếp tục làm rõ phương pháp của mình, phân biệt rõ tiếp cận đơn chiều và đa chiều, đồng thời nhấn mạnh rằng MPI cần dựa trên bộ số liệu từ một cuộc điều tra duy nhất và có thể áp dụng so sánh giữa các nước đang phát triển.

Ravallion (2011) đặt ra câu hỏi về tính đầy đủ của một chỉ số tổng hợp duy nhất trong phân tích nghèo, và cho rằng việc lựa chọn trọng số lý tưởng nhất nên do chính người nghèo quyết định. Seth và Alkire (2014) bổ sung thêm chiều cạnh bất bình đẳng trong đo lường nghèo, đề xuất phương pháp có thể tách biệt để mô tả sự phân hóa thiếu hụt trong nội bộ nhóm nghèo và giữa các nhóm dân số.

Trên nền tảng phương pháp luận của Alkire và Foster, nhiều nhà nghiên cứu và hoạch định chính sách đã tiếp tục vận dụng và phát triển phương pháp này nhằm nhận diện nghèo, điều chỉnh chính sách công, và so sánh tình trạng nghèo giữa các vùng hoặc quốc gia.

2. Phân tích những điều chỉnh trong các tiêu chí đánh giá nghèo đa chiều như một căn cứ thực thi chính sách

Hệ thống đánh giá nghèo đa chiều của Việt Nam được tổ chức theo 6 chiều thiếu hụt với tổng số chỉ số tăng từ 10 (giai đoạn 2021–2025) lên 12 (giai đoạn 2026–2030). Hai chỉ số bổ sung xuất phát từ việc tách chiều Thông tin thành hai chỉ số độc lập nhằm phản ánh khoảng cách số ngày càng rõ nét trong xã hội. Song song đó, ngưỡng thu nhập xác định hộ nghèo được nâng đáng kể từ 700.000 đồng/người/tháng lên 2.200.000 đồng (khu vực nông thôn), tương đương mức tăng hơn 214%.

Sự thay đổi này không chỉ mang tính kỹ thuật mà còn là dấu hiệu của một chuyển dịch quan trọng trong triết lý thực thi chính sách: từ xác định nghèo để "quản lý danh sách" sang đo lường nghèo để "thiết kế can thiệp" đúng mục tiêu và đúng địa chỉ.

2.1. Sự thay đổi trong đánh giá thiếu hụt ở chiều Giáo dục:  đi học đúng độ tuổi, hướng tới phổ cập THCS

Đây là điều chỉnh diện rộng nhất trong toàn bộ hệ thống. Giai đoạn 2016–2020 chỉ tính thiếu hụt với trẻ em từ 5–16 tuổi chưa đi học, trong khi từ 2026–2030, phạm vi mở rộng lên 3–16 tuổi, nhưng với điều kiện cấp học phù hợp với độ tuổi. Căn cứ trực tiếp là Luật Giáo dục 2019, theo đó giáo dục THCS được quy định là bắt buộc và miễn phí. Điều chỉnh này thừa nhận rằng chỉ hoàn thành bậc tiểu học là chưa đủ để thoát nghèo bền vững trong nền kinh tế tri thức.

2.2. Sự thay đổi trong đánh giá thiếu hụt ở chiều Y tế: Hướng tới bao phủ toàn dân và bệnh không lây nhiễm

Tiêu chí bảo hiểm y tế (BHYT) được siết chặt hơn: thay vì chỉ xét thành viên từ 6 tuổi trở lên, tiêu chí đánh giá giai đoạn 2026-2030 khống chế độ tuổi 6 tuổi đến 75 tuổi bởi vì theo Luật Bảo hiểm xã hội năm 2024, từ năm 2025-2026, chính sách BHYT cho người cao tuổi được mở rộng: người từ đủ 75 tuổi trở lên (không có lương hưu) được nhà nước cấp thẻ miễn phí từ 01/07/2025. Sự thay đổi này phù hợp với mục tiêu BHYT toàn dân mà Quốc hội đặt ra trong Luật BHYT sửa đổi, đồng thời cho thấy lưới an sinh xã hội bao phủ đến mọi đối tượng trong đó trẻ em và người cao tuổi là những đối tượng được ưu tiên.

Quan trọng hơn, danh mục bệnh mãn tính được hưởng trợ cấp bởi BHYT được mở rộng. Chẳng hạn số lượng bệnh mạn tính được phép kê đơn thuốc ngoại trú trên 30 ngày (tối đa 90 ngày) đã được mở rộng để giảm tải cho bệnh nhânbao gồm bệnh sức khỏe tâm thần, là một lĩnh vực từng bị bỏ ngỏ hoàn toàn trong hệ thống đánh giá cũ. Gánh nặng trầm cảm, lo âu và rối loạn tâm lý ngày càng được ghi nhận là yếu tố quan trọng cản trở khả năng thoát nghèo, đặc biệt ở những cộng đồng chịu nhiều áp lực như vùng thiên tai, dân tộc thiểu số và lao động di cư. Hay các loại bệnh mạn tính được mở rộng chi trả bởi Bảo hiểm y tế (BHYT) tập trung vào việc cho phép bệnh nhân vượt tuyến chuyên sâu mà vẫn hưởng quyền lợi tối đa và kéo dài thời gian cấp thuốc.

2.3. Sự thay đổi trong đánh giá thiếu hụt ở chiều Thông tin: Nhận diện khoảng cách số

Đây là thay đổi mang tính tầm nhìn dài hạn rõ nét nhất. Giai đoạn 2016–2020 tách dịch vụ viễn thông, thông tin và tài sản/thiết bị để sử dụng dịch vụ viễn thông. Tuy nhiên, có một số ý kiến thảo luận về sự bất cập của tiêu chí tài sản tiếp cận thông tin. Từ 2026–2030, chỉ báo tiếp cận thông tin đã được sửa thành chiều thiếu hụt thông tin. Sự điều chỉnh này có ý nghĩa quan trọng bởi một hộ gia đình có tivi nhưng không có internet ở nông thôn vẫn thuộc diện thiếu hụt số (digital poverty), dù trước đây có thể vẫn được tính là không thiếu hụt về thông tin bởi họ có thiết bị là tivi nhưng không xác định là chiếc tivi đó có thể bắt tín hiệu các kênh truyền hình hay sử dụng được hay không. Trong bối cảnh Việt Nam đẩy mạnh chuyển đổi số quốc gia và dịch vụ công trực tuyến, hộ không có internet thực sự bị tách biệt khỏi nhiều cơ hội kinh tế và tiếp cận dịch vụ.

2.4. Sự thay đổi trong đánh giá thiếu hụt ở các chiều còn lại: Nâng chuẩn kỹ thuật

Chiều Nước sạch và Vệ sinh môi trường được nâng tiêu chuẩn kỹ thuật được đối chiếu theo quy chuẩn kỹ thuật thay vì giai đoạn 2016-2020 chỉ xác định là nguồn nước hợp vệ sinh. Chiều Nhà ở thêm chỉ tiêu đánh giá nhà ở và cũng chuyển từ đánh giá định tính sang áp dụng bộ tiêu chí 3 kết cấu (mái – khung/tường – nền/móng) dựa trên độ bền chắc của vật liệu, giúp giảm thiểu chủ quan trong quá trình rà soát. Chiều Việc làm được bổ sung và gắn với tiêu chí đánh giá  về "việc làm bền vững", phân biệt với việc làm mùa vụ, không ổn định khi đánh giá mức độ ổn định, thường xuyên và đều đặn.

3. Thảo luận: ý nghĩa về mặt chính sách và dự báo những thách thức trong triển khai thực hiện đánh giá nghèo đa chiều, xác định hộ nghèo, cận nghèo nhận bảo trợ xã hội

Nhìn tổng thể, những điều chỉnh trong giai đoạn 2026–2030 thể hiện ba xu hướng quan trọng trong chính sách giảm nghèo của Việt Nam:

            •  Nghèo được hiểu toàn diện hơn, không chỉ là thiếu tiền mà là thiếu năng lực (giáo dục chức năng, sức khỏe tâm thần, kết nối số) — phù hợp với hướng tiếp cận của UNDP và phương pháp Alkire-Foster.

•  Tiêu chí được khách quan hóa thông qua các quy chuẩn kỹ thuật cụ thể, giảm phụ thuộc vào đánh giá chủ quan của cán bộ cơ sở.

•  Hệ thống hướng đến các nhóm yếu thế chưa được chú ý đúng mức: trẻ bỏ học sau lớp 9, người có bệnh tâm thần, hộ có kết nối số hạn chế.

Tuy nhiên, việc mở rộng và nâng tiêu chí cũng đặt ra thách thức không nhỏ trong triển khai thực tế. Đánh giá kiểm tra chất lượng nước theo tiêu chuẩn yêu cầu thiết bị và nguồn lực kỹ thuật mà nhiều địa phương vùng sâu còn thiếu. Nếu không có đầu tư tương xứng vào năng lực triển khai, nguy cơ là hệ thống tiêu chí tốt trên văn bản nhưng không phản ánh đúng thực trạng trên thực địa.

Kết luận

Những điều chỉnh trong tiêu chí đánh giá nghèo đa chiều từ giai đoạn 2016–2020 sang 2026–2030 phản ánh một bước tiến thực chất trong tư duy chính sách: nghèo không còn được định nghĩa hẹp theo mức chi tiêu hay thu nhập, mà được đo lường như một trạng thái thiếu hụt phức hợp về năng lực con người, tiếp cận dịch vụ và hội nhập xã hội.

Để những điều chỉnh này thực sự phát huy hiệu quả, Việt Nam cần đầu tư đồng bộ vào ba trụ cột: năng lực cán bộ cơ sở, hệ thống dữ liệu hành chính tích hợp và cơ chế giám sát độc lập. Chỉ khi đó, hệ thống đánh giá nghèo đa chiều mới thực sự trở thành công cụ chính sách hiệu lực, phục vụ mục tiêu giảm nghèo bền vững mà Nghị quyết 80/NQ-CP đã đặt ra cho giai đoạn 2021–2030.

Tài liệu tham khảo:

Alkire, S., and Foster, J. E. (2011a). Counting and multidimensional poverty measurement. Journal of Public Economics, 95(7–8), pp. 476–487.

Alkire, S., and Foster, J. (2011b). Understandings and misunderstandings of multidimensional poverty measurement. Journal of Economic Inequality, 9, pp. 289–314.

Bourguignon, Francois and Satya R. Chakravarty. 2003. The measurement of multidimensional poverty.  Journal of Economic Inequality, 1(1), pp.25–49.

Chakravarty, Satya R. and Conchita D'Ambrosio. 2006. The measurement of social exclusion.  Review of income and wealth 52(3), pp. 377-398.

Deutsch, J. , and J. Silber (2005).  “Measuring Multidimensional Poverty: An Empirical Comparison of Various Approaches”, The Review of Income and Wealth, 51, 145-174

Martin Ravallion (2011). On Multidimensional indices of Poverty, World Bank,

https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/3346/WPS5580.pdf?sequence=1

Nghị quyết số 80/NQ-CP ngày 10/5/2012 (sửa đổi, bổ sung) về định hướng giảm nghèo bền vững thời kỳ 2021–2030.

Nghị định số 07/2021/NĐ-CP ngày  27 tháng 1 năm 2021 Quy định về chuẩn nghèo đa chiều giai đoạn 2021-2025

Nghị định số 351/2025/NĐ-CP ngày 30 tháng 12 năm 2025 Quy định về chuẩn nghèo giai đoạn 2026-2030

Ruggles, P.,  (1992). Measuring poverty. Institute for research on Poverty, University of Wisconsin-Madison. http://www.irp.wisc.edu/publications/focus/pdfs/foc141a.pdf

Sen, Amartya (1976). Poverty: An Ordinal Approach to Measurement. Econometrica, Vol. 44, No. 2, (Mar., 1976), pp. 219-231. Link:

Watts (1968). Multidimensional Poverty Index and its Decomposition. World Development 36(6), pp. 1067–1077.

Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg ngày 19/11/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng giai đoạn 2016–2020.

Quyết định số 24/2021/QĐ-TTg ngày 16/7/2021 của Thủ tướng Chính phủ quy định chuẩn nghèo đa chiều giai đoạn 2021–2025.

Thông tư số 07/2021/TT-BLĐTBXH hướng dẫn phương pháp rà soát, xác định và quản lý hộ nghèo, hộ cận nghèo.

UNDP Việt Nam (2022). Báo cáo Phát triển Con người Việt Nam: Vượt qua thu nhập — Đo lường phát triển đa chiều.